PIANO ARIA E CLIMA

Motivazioni del Piano

Il Piano Aria e Clima del Comune di Milano, adottato dal Consiglio comunale il 21. 12.2021, è lo strumento, di ambito urbano, finalizzato a ridurre l'inquinamento atmosferico, contribuire alla prevenzione dei cambiamenti climatici e definire le strategie di adattamento per il territorio del Comune di Milano, nel rispetto dei principi di diritto alla salute, equità e giustizia e considerando i criteri prioritari dell’inclusione sociale e della tutela delle fasce deboli della popolazione.

L’inquinamento atmosferico è una delle criticità ambientali più rilevanti per Milano, con importanti ripercussioni sulla salute degli abitanti e dell’ambiente. Per questo motivo, migliorare la qualità dell’aria milanese è l’obiettivo prioritario del Piano. A questo si aggiunge la necessità di una riorganizzazione della città che ne ripensi le modalità di funzionamento quotidiano e di sviluppo per fare fronte agli impatti climatici (anche futuri), limitandone le implicazioni per la salute dei cittadini e la vulnerabilità dell’intero sistema urbano.
L’idea di un Piano Aria e Clima integrato mette a confronto l’esigenza di ridurre l’inquinamento atmosferico con le esigenze legate alle politiche di mitigazione e adattamento climatico, rendendo possibili interventi sinergici che producano benefici su entrambi i fronti. Questo approccio consente anche di evitare soluzioni che hanno effetti contrastanti sull’ambiente: in particolare relativamente ad azioni che riducono le emissioni di gas climalteranti ma non portano significativi benefici diretti alla qualità dell’aria. Un ulteriore elemento a sostegno di questa scelta è la correlazione tra i due aspetti: sul lungo periodo gli effetti legati ai cambiamenti climatici possono incidere negativamente sull’inquinamento in Pianura Padana, per alterazioni delle condizioni di circolazione atmosferica, così come viceversa alcuni inquinanti atmosferici agiscono sul riscaldamento climatico a scala locale.

Affrontiamo la transizione verso una città “a emissioni zero” in modo integrato anche sotto il profilo della giustizia ambientale e sociale. Il Piano punta a trasformare le azioni per la qualità dell’aria e il clima in un investimento sistemico che garantisca una società e un’economia urbana sostenibili e fiorenti: se da un lato puntiamo a migliorare la salute e il benessere degli abitanti, creare luoghi e quartieri migliori e più vivibili, favorire la coesione sociale, aumentare la resilienza e l’adattamento al cambiamento climatico, dall’altro possiamo generare importanti vantaggi economici, sbloccando nuovi settori di mercato che aumentano la competitività e creano nuovi posti di lavoro. Per Milano, la sfida ambientale e climatica è un’opportunità di innovazione sul piano delle rigenerazioni urbane, dell’edilizia sostenibile, della mobilità, della gestione dei rifiuti, dell’energia e della riduzione degli sprechi, compreso quello alimentare.
Le azioni per la riduzione dell'inquinamento dell’aria e per l’adattamento ai cambiamenti climatici contribuiscono a riqualificare la città e migliorare la qualità della vita dei suoi abitanti. Il Piano Aria e Clima gioca un ruolo fondamentale nello sviluppo di un’ampia strategia di sviluppo urbano sostenibile, affrontando le complessità e le sfide ambientali, sociali ed
economiche che Milano, quale grande agglomerato urbano, si pone. Il modello di sviluppo urbano cui mira il Piano è in linea con quello proposto per fare fronte all’impatto economico e sociale dell’emergenza sanitaria da Covid-19, come descritto dal documento “Milano 2020. Strategia di adattamento” del Comune di Milano, che impone una radicale modifica degli stili di vita delle persone e una riorganizzazione della città che contempli anche la visione “città a 15 minuti” (una città i cui servizi siano raggiungibili da ogni cittadino in meno di un quarto d’ora a piedi), non solo per la fase di “contenimento post-lockdown” ma anche in vista di possibili situazioni critiche future. Il Piano svolge quindi un ruolo chiave in relazione alle necessità e opportunità emerse a seguito dell’epidemia.

Il Piano Aria e Clima è un dispositivo trasversale e di indirizzo strategico per gli strumenti di pianificazione e programmazione già previsti dall’Amministrazione. Li orienta verso obiettivi comuni di riduzione delle emissioni di gas-serra, miglioramento della qualità dell’aria, adattamento ai cambiamenti climatici ed equità sociale e protezione della salute. Individua per questo specifiche azioni che mirano a integrare e consolidare piani e provvedimenti preesistenti: il Piano d’Azione per l’Energia Sostenibile, il Piano di Governo del Territorio, il Piano Urbano della Mobilità Sostenibile, il Piano Generale del Traffico Urbano, il Piano Urbano dei Parcheggi, il Piano Territoriale degli Orari, la Food Policy Locale, il Programma Triennale delle Opere Pubbliche, il Piano Urbano Generale dei Servizi nel Sottosuolo, il Regolamento Edilizio, il Regolamento d’Uso e Tutela del Verde pubblico e privato, i provvedimenti viabilistici Area B e Area C.

Il coinvolgimento e la partecipazione dei cittadini milanesi e di ogni componente del tessuto sociale della città giocano un ruolo fondamentale per vincere le grosse sfide che il Piano si dà. Solo attraverso la condivisione degli obiettivi del Piano con
i cittadini, con il confronto e l’ascolto delle esigenze di tutti gli attori, l’Amministrazione comunale può orientare le scelte di riqualificazione urbana e di offerta dei servizi in modo giusto, offrendo una vera occasione di adottare nuovi stili di vita agli attuali e futuri abitanti e city users di Milano. Il processo riconfigurerà anche il valore pubblico, creando nuove strade improntate alla collaborazione e integrazione della collettività come strumento per aumentare il benessere dei cittadini e degli altri stakeholder.

Il Piano contempla l’orizzonte temporale del 2025 per il rientro nei limiti di qualità dell’aria e il 2030 per il consolida- mento di un modello di città a basse emissioni, capace di far fronte ai cambiamenti climatici mediante l’implementazione di azioni di adattamento, come necessaria transizione verso una città “carbon neutral” per il 2050. Rappresenteremo qui questa visione di città a emissioni zero attraverso cinque ambiti prioritari, ognuno dei quali prevede suoi obiettivi di piano di breve e medio termine (2025-2030) legati agli impegni assunti dall’Amministrazione. A partire dal profilo climatico locale, presenteremo un’analisi della situazione attuale e una previsione dello scenario tendenziale al 2030, riferita all’evoluzione di qualità dell’aria, consumi energetici, rischio climatico e vulnerabilità del sistema urbano. Sulla base di questo scenario identificheremo le azioni necessarie per rispettare i succitati obiettivi di medio termine. Un monitoraggio biennale del Piano permetterà di verificare l’attuazione delle azioni individuate e gli impatti.
Cinque documenti tecnici allegati al Piano descrivono in modo dettagliato la metodologia utilizzata, gli scenari relativi alle emissioni, gli indicatori e l’analisi degli impatti. Gli allegati tecnici sono: Appendici, Profilo climatico locale per la città di Milano, Relazione tecnica per la qualità dell’aria, Relazione tecnica mitigazione, Linee-guida per l’adattamento ai cambia- menti climatici della città di Milano.

Sfide del Piano e impegni già assunti

Il Piano Aria e Clima è uno strumento di natura volontaria, non previsto da una normativa di settore. La necessità di dotarsene deriva dalla sottoscrizione, da parte del Sindaco, di diversi impegni sovranazionali.
L’Amministrazione comunale è da tempo impegnata sui temi di riduzione delle emissioni inquinanti e climalteranti tramite il confronto con altre istituzioni e l’adesione a reti e iniziative internazionali, tra cui il network C40 Cities Climate, la Urban Agenda Partnership for Air Quality, il Patto dei Sindaci, la rete 100 Resilient Cities (dal 2020 Resilient Cities Network) e l’iniziativa EIT Climate-KIC. L’Amministrazione ha sottoscritto impegni di medio e lungo termine che integrano gli obblighi normativi per qualità dell’aria e CO2.

Impegni sulla qualità dell’aria

La qualità dell’aria a Milano non rispetta i valori-limite previsti dalle norme UE e nazionali e dalle Linee-guida dell’Organizzazione Mondiale della Sanità (OMS). Due procedure di infrazione, che coinvolgono anche il territorio del Comune di Milano, sono state avviate nei confronti dell’Italia per il parti- colato (PM10) e il biossido di azoto (NO2). Queste impongono l’attivazione di tutte le misure utili al rientro nei valori-limite nel più breve tempo possibile.
La sottoscrizione volontaria da parte del Sindaco di Milano della C40 Clean Air Cities Declaration (ottobre 2019) conferma la necessità di rispettare quei valori e quelli indicati dalle Linee-guida dell’Organizzazione Mondiale della Sanità per la concentrazione di PM10, PM2,5, NO2 e ozono. La Dichiarazione impegna la
città a individuare entro il 2021 le misure necessarie non solo a soddisfare al più presto i limiti fissati dalla normativa nazionale ed europea, ma anche ad avvicinarsi a quelli ben più impegnativi previsti dalle Linee-guida dell’OMS. Secondo la Dichiarazione, le azioni necessarie a migliorare la qualità dell’aria devono essere integrate con il contrasto ai cambiamenti climatici.
Il Comune di Milano è membro attivo della ”Partnership on Air Quality” dell’Urban Agenda dell’Unione Europea, mirante a migliorare la qualità dell’aria nelle città e promuovere la “città salubre” (“healthy city”) riducendo l’esposizione della popolazione agli inquinanti atmosferici e i suoi effetti sanitari. L’iniziativa ha prodotto Linee-guida di riferimento per la redazione di Piani Aria. Milano si è impegnata a sviluppare e implementare un insieme di azioni di miglioramento della qualità dell’aria efficaci, con un buon rapporto costi/benefici, che consentano il rispetto nel più breve tempo possibile dei valori-limite fissati dalla Direttiva 2008/50/EC e dalle Linee-guida OMS.

Impegni di mitigazione

Dal 2009 il Comune di Milano fa parte della rete inter- nazionale C40 Cities Climate Leadership Group, costituita dai Sindaci delle maggiori città del mondo per promuovere il processo di decarbonizzazione a livello urbano. Il Comune ha aderito nel 2017 al programma “Deadline 2020” di C40, impegnandosi a diventare una città carbon neutral nel 2050 (con l’eliminazione dei combustibili fossili), per contribuire al mantenimento dell’incremento della temperatura del pianeta entro 1,5°C (in linea con gli obiettivi dell’Accordo di Parigi del 2015). L’iniziativa prevede un’azione più rapida e incisiva di mitigazione dei cambiamenti climatici, con un Piano che ha l’orizzonte al 2050 e un target intermedio al 2030.
A livello europeo, il Comune di Milano ha aderito nel 2009 al Patto dei Sindaci (Covenant of Mayors), impegnandosi a ridurre del 20% entro il 2020 le emissioni climalteranti correlate all’uso di energia sul territorio comunale rispetto alle emissioni del 2005, preso come anno di riferimento. Quest’obiettivo, la cui attuazione sul territorio comunale è avvenuta attraverso le misure del Piano d’Azione per l’Energia Sostenibile (PAES), è stato poi rilanciato in ambito europeo dal Patto dei Sindaci per il Clima e l’Energia (Covenant of Mayors for Climate and Energy). Questo accordo, che ha ampliato gli orizzonti del Patto precedente, oltre a includere il tema dell’adattamento ai cambiamenti climatici fissa un obiettivo di riduzione delle emissioni climalteranti del 40% entro il 2030 attraverso azioni locali. Dopo l’adesione al nuovo Patto, il Comune ha elevato al 45% il proprio obiettivo di riduzione del CO2 per il 2030 con la dichiarazione di emergenza ambientale del maggio 2019 (mozione del Consiglio Comunale n° 433, 20.5.2019). In questo senso il Piano Aria e Clima aggiorna il PAES in adempimento dell’impegno derivante dal Covenant of Mayors for Climate and Energy.

Nel 2019 il Comune ha aderito all’iniziativa comunitaria Climate-KIC dell’Istituto Europeo di Innovazione e Tecnologia (EIT) per affrontare i cambiamenti climatici attraverso l’innovazione sistemica. Ciò costituisce un impegno ad accelerare il processo di decarbonizzazione, mitigazione e adattamento tramite misure di innovazione tecnologica e sociale.
Le principali strategie di mitigazione sovranazionali concordano sulla necessità di accelerare la decarbonizzazione fissando per il 2030 obiettivi molto impegnativi. Questi si possono raggiungere valorizzando gli effetti di politiche energetiche sovralocali (come le strategie nazionali per il rinnovo degli impianti di produzione e per l’uso crescente di fonti rinnovabili), a integrare le azioni a livello locale. C40 e European Green Deal concordano sulla scelta di formulare sfide più audaci di riduzione dei gas-serra. Se alle misure locali individuate dal Piano Aria e Clima (per una riduzione del 45% della CO2 entro il 2030) sommiamo la riduzione legata ad azioni sovracomunali, la sfida del Piano equivale a un calo delle emissioni dovute a uso energetico sul territorio comunale del 60% o più entro il 2030: ampiamente in linea con quanto indicato dalle strategie sovranazionali succitate.

Impegni di adattamento

Dal 2015 il Comune di Milano fa parte della rete internazionale 100 Resilient Cities, promossa dalla Fondazione Rockefeller e dal 2020 evolutasi in Global Resilient Cities Network. In questo contesto, nel dicembre 2017 l’Amministrazione ha istituito la Direzione Città Resilienti, rafforzando l’impegno della città nell’orientare le sue politiche in base a una visione resiliente di lungo termine, anche con la messa a punto di una specifica Strategia di Resilienza. In questa prospettiva, le misure di adattamento del sistema urbano sono un’occasione per avviare processi di riqualificazione della città e miglioramento della qualità della vita, sviluppando una maggiore consapevolezza riguardo alla vulnerabilità ai cambiamenti climatici.
Nella cornice di riferimento delle strategie di resilienza, le Linee-guida allegate al Piano Aria e Clima costituiscono il documento programmatico rispetto al tema dell’adattamento. Le Linee-guida assolvono anche alle esigenze poste dagli impegni sottoscritti con il Global Resilient Cities Network succi- tato, con il Patto dei Sindaci (Covenant of Mayors for Climate and Energy) e il programma Deadline 2020 promosso da C40. Questi programmi fanno riferimento esplicito alla componente di adattamento come misura di contrasto ai cambiamenti climatici, da integrare con le misure di miglioramento della qualità dell’aria e di mitigazione e tesa anche a fornire più ampi benefici sociali, ambientali ed economici.

Sfide del Piano Aria e Clima

Il Piano Aria e Clima individua le azioni necessarie a rispettare gli impegni sopraindicati di contrasto dell’inquinamento e dei cambiamenti climatici rispetto a tre orizzonti temporali distinti.

Sfide di breve periodo
→ entro il 2021: mettere a punto una strategia per il rispetto sul lungo periodo delle Linee-guida dell’OMS per inquinanti atmosferici tra cui PM10, PM2,5 e O3

Sfide di medio periodo
→ entro il 2025: rispettare i valori-limite delle concentrazioni degli inquinanti atmosferici PM10, PM2,5 e NO2 indicati dalla Direttiva 2008/50/EC (recepita dal D.Lgs. 155/2010).
→ entro il 2030: ridurre ulteriormente le concentrazioni degli inquinanti atmosferici, avvicinandosi ai valori indicati dalle Linee-guida OMS
→ entro il 2030: attuare azioni locali per ridurre le emissioni di CO2 del 45% rispetto al 2005. La quota sale al 60% se oltre al contributo delle azioni locali si tiene conto di quello delle azioni sovracomunali.

Sfide di lungo periodo
→ entro il 2050: rispettare i valori indicati dalle Linee-guida OMS per la qualità dell’aria
→ entro il 2050: rendere Milano carbon neutral
→ contribuire a contenere l’aumento locale della temperatura al 2050 entro i 2°C, mediante azioni di raffrescamento urbano e riduzione del fenomeno dell’isola di calore in città.

In aggiunta a queste sfide, dobbiamo costruire una città più forte, capace di far fronte a tutti i rischi ed emergenze climatiche, per maggiore equità sociale ed economica.
Il Comune ha aderito poi ad altre iniziative su specifici ambiti settoriali di intervento, o inerenti altre componenti ambientali. Le più significative sono la Food Policy del 2015, la Fossil-Fuel-Free Streets Declaration (C40) del 2017, la Zero Waste Declaration (C40) dello stesso anno, l’Equity Pledge (C40) del 2018.

Le sfide di Piano, così come gli obiettivi e le azioni descritti nel cap. II, sono in linea con l’Agenda 2030 per lo Sviluppo Sostenibile approvata dall’ONU nel 2015. Dei 17 obiettivi ivi individuati, almeno dieci sono connessi, in modo più o meno diretto, a quelli del Piano Aria e Clima: Porre fine a ogni forma di povertà nel mondo (Ob. 1); Porre fine alla fame, raggiungere la sicurezza alimentare, migliorare la nutrizione e promuovere un’agricoltura sostenibile (Ob. 2); Assicurare la salute e il benessere per tutti e per tutte le età (Ob. 3); assicurare a tutti l’accesso a sistemi di energia economici, affidabili, sostenibili e moderni (Ob. 7); Incentivare una crescita economica duratura, inclusiva e sostenibile, un’occupazione piena e produttiva e un lavoro dignitoso per tutti (Ob. 8); Costruire un’infrastruttura resiliente e promuovere l’innovazione e un’industrializzazione equa, responsabile e sostenibile (Ob. 9); Rendere le città e gli insediamenti umani inclusivi, sicuri, duraturi e sostenibili (Ob. 11); Garantire modelli sostenibili di produzione e consumo (Ob. 12); Promuovere azioni, a tutti i livelli, per combattere il cambiamento climatico (Ob. 13); Proteggere, ripristinare e favorire un uso sostenibile dell’ecosistema terrestre (Ob. 15).

Percorso di approvazione del Piano

L’Area Energia e Clima del Comune (Direzione Transizione Ambientale) ha avviato il percorso di elaborazione del Piano Aria e Clima nel gennaio 2019, in collaborazione con la Direzione Città Resilienti e l’Agenzia Mobilità Ambiente e Territorio (AMAT).

Il 22 maggio 2019, presso la Fondazione Feltrinelli, un incontro plenario ha coinvolto tutti i direttori delle Direzioni e Aree del Comune di Milano, per favorire la condivisione di sfide e strategie del Piano, la visione di città per il 2050 e i cinque ambiti prioritari. Quest’occasione ha dato il via a una condivisione di obiettivi e un lavoro di definizione delle azioni con tutti gli uffici dell’Amministrazione, con un processo che si è protratto fino a maggio 2020.

Il 4 ottobre 2019 la Giunta Comunale ha approvato le linee di indirizzo per l’avvio del procedimento di elaborazione del Piano, comprendenti i cinque ambiti prioritari e gli obiettivi 2030, e della relativa verifica di assoggettabilità a Valutazione Ambientale Strategica (VAS) ai sensi della direttiva 2001/42/ CE e del D.Lgs. 152 del 3.4.2006 e s.m.i.

Il Piano Aria e Clima, in quanto strumento di natura volontaria non previsto da una normativa di settore, funge da piano di indirizzo strategico rispetto ad altri strumenti di pianifica- zione e programmazione già sottoposti a specifica valutazione ambientale strategica. L’Amministrazione ha deciso quindi di sottoporre il Piano stesso a una verifica di assoggettabilità a VAS. Il 3 luglio 2020 sono stati pubblicati il Documento Preliminare di Piano, contenente gli elementi essenziali del Piano, e il Rapporto Preliminare per consultazione pubblica.

La verifica di assoggettabilità a VAS si è conclusa al termine della consultazione, sulla base delle osservazioni pervenute e di quanto emerso in occasione della Conferenza dei Servizi del 17 luglio 2020. Il documento di verifica espresso dall’Autorità Competente ha concluso che il Piano Aria e Clima non è assoggettabile a Valutazione Ambientale Strategica.

I contenuti principali del Piano sono stati oggetto di comunicazione e divulgazione in occasione di diverse conferenze, eventi e iniziative formative. Tra il 9 luglio e il 1 settembre 2020 la pagina del Piano Clima di Milano (https://www.comune.milano.it/piano-aria-clima) ha ospitato un questionario teso a comprendere la sensibilità dei milanesi verso i temi del Piano e a costruire un indirizzario di cittadini potenzialmente interessati, da coinvolgere nelle fasi successive.

Fra l’adozione e l’approvazione del Piano da parte del Consiglio Comunale, il documento di piano e i relativi allegati saranno resi pubblici per la raccolta di osservazioni tramite la Piattaforma comunale “Milano Partecipa” (alla quale possono accedere tutti i milanesi, previa autenticazione). La raccolta di osservazioni è accompagnata da incontri di facilitazione alla formulazione di osservazioni: nove presso i municipi, più quattro incontri tematici (uno per ogni ambito del Piano), come meglio specificato nel capitolo VI.
A chiusura di questo percorso di facilitazione ci sarà un’occasione di restituzione collettiva degli esiti, affiancata da un evento pubblico cittadino.

A partire da giugno 2019 la Direzione Transizione Ambientale ha preso parte, con il Politecnico di Milano (Dipartimento di Energia) e l’Agenzia Mobilità Ambiente e Territorio, al progetto europeo “Deep Demonstration: Milano” finanziato dall’Iniziativa Comunitaria Climate-KIC. La collaborazione sviluppata in questo contesto ha portato a mettere a punto alcune strategie e azioni sperimentali di riduzione dell’impronta di anidride carbonica della città e una strategia di ingaggio e responsabilizzazione della cittadinanza. Un percorso di partecipazione della cittadinanza, di tipo consultivo, verrà approvato dalla Giunta Comunale contestualmente all’adozione del Piano da parte del Consiglio Comunale.